6月1日，《广东省自然资源厅关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》开始施行，有效期5年，支持各地继续探索实施点状供地。此前广东已推动一批点状供地项目落地实施，其中广州市首宗点状供地项目已于4月完成项目用地使用权流转，引发社会关注。
从化区首宗点状供地项目的土地使用权交易公示
在该项目中，广州和营天下田园生态旅游有限公司（下称“和营天下”）作为项目主体，竞得从化区城郊街道西和村、光联村21.3亩集体经营性建设用地的40年使用权。项目用地分为55个“点”，最小者面积仅70平方米。
对和营天下而言，公司在投入上亿元开展一期项目建设后，得以用较低成本获得宝贵的建设用地，缓解了用地之“渴”。对地方政府而言，该点状供地项目的落地带来了可贵的经验和自信心，提升其服务乡村产业发展的能力。
缘起：千亩景区无“用地”，融合发展遇难题
每逢樱花灿烂时节，何宗儒总是望人兴叹。缺乏建设用地，景区发展受限，这个问题一直困扰着他。
何宗儒是广州天适集团有限公司的股东之一，该公司旗下的天适樱花悠乐园是从化区西和万花风情小镇的重要景区，曾被评为广东省休闲农业与乡村旅游示范点。
天适樱花悠乐园正门
总面积达1000亩的樱花园每年春天都会吸引大量游客，单日人流量最高曾达到5万人次。但由于园内完全没有建设用地，无法支撑建设配套基础设施、商业设施、景观装置等，景区服务能力严重受限。
过去樱花园曾通过搭建临时建筑的方式建设餐厅、科普展馆、景观装置等，但终究因为违法用地而被依法处理，被拆除的临时建筑成本累计超过1千万。樱花园投入运营已逾十年，期间公司也曾尝试争取建设用地，但因种种原因难以实现。
和营天下打造的北纬23°8森林营地与天适樱花悠乐园同在从化区城郊街道西和村。该森林营地于2019年开始运营，过去同样面临缺乏建设用地的问题。该公司外联负责人王永春表示，一期项目建成后颇受欢迎，但在一次亲子活动中大雨来袭，当时园中可以避雨的建筑十分有限，大大影响了家长和孩子的活动体验。
和营天下旗下森林营地正门
广州市规划和自然资源局从化分局开发利用科科长杨晓彦表示，在点状供地政策出台前，乡村产业获取建设用地的方式主要是传统的连片供地方式，项目用地面积较大且布局集中，在城市优先、工业优先的背景下政府供地紧张，而且项目对周边生态环境影响较大；乡村产业尤其是三产融合产业的建筑布局零星、分散，连片供地会造成用地规模和指标浪费，企业取地成本也较高，对回报周期较长的乡村旅游项目尤其不利。种种因素增大了连片供地在农村落地的难度。
新政：建多少、转多少、供多少，破除连片供地之弊
相比连片供地，点状供地与乡村产业建筑点状分布的特性更加匹配。点状供地将项目用地分为永久性建设用地和生态保留用地，其中永久性建设用地建多少供多少，未建设开发部分作为生态保留用地，可按原用途进行管理，通过租赁、划拨、托管等方式供项目业主使用。
2019年6月，国务院发布《国务院关于促进乡村产业振兴的指导意见》，其中提到完善用地保障政策，“探索针对乡村产业的省市县联动‘点供’用地”，由此在全国拉开了探索点状供地的序幕。
2019年12月，广东省自然资源厅发布《广东省自然资源厅关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》，在全省范围内实施点状供地。该文件于2023年1月31日到期，随后广东省出台新版文件，延续点状供地政策。
文件规定，为实施现代种养业、农产品加工流通业、乡村休闲旅游业、乡土特色产业、乡村信息产业及乡村新型服务业等乡村产业项目及其配套的基础设施和公共服务设施建设，确需在城镇开发边界外使用零星、分散建设用地，且单个项目建设用地总面积不超过30亩的，可实施点状供地。
点状供地的特点之一是“建多少、转多少、供多少”，符合集约用地理念，对政府而言，可减少对地方建设用地规模和指标的消耗；对企业而言，可极大节省企业取地成本。
和营天下竞得21.3亩建设用地使用权，21.3亩用地分成55个地块，平均每块面积约258平方米，最小的一块面积仅70平方米，实现了精准用地。55个地块镶嵌在整个项目的数百亩生态保留用地中，生态保留用地则按照原地类管理使用，无需进行征地或转用途，企业可通过租赁方式获取使用权。
和营天下点状供地项目的地块分布图
但点状供地毕竟是新兴事物，有待逐步探索。广东省就明确提出按照审慎渐进原则对点状供地项目实行总量控制，每个地级以上市可批准实施不超过10个项目。
哪些乡村产业项目更有可能争取到点状供地的政策优惠呢？杨晓彦分析，首先点状供地项目会消耗建设用地规模和指标等经济发展要素，因此投资规模较大、经济效益较好、符合高质量发展理念的乡村振兴项目更有优势；其次，所在地具备一定的建设基础、配套基础设施相对较好的产业项目，生态环境承载能力更强，也更宜于开展点状供地项目。
探索：摸着石头过河，政企合力促项目落地
自2019年着手申报以来，和营天下点状供地项目经历了项目踏勘及审查、编制村庄规划、编报项目实施方案、建设用地报批、申请出具规划意见、办理集体建设用地供地手续、核发集体建设用地不动产权证、集体经营性建设用地使用权流转等一系列环节。
2021年初，城郊街道为该项目编制的村庄规划通过审批并逐级备案，以规划引导项目落地建设，为点状供地实际操作提供切实可行的实施途径；2021年7月完成“只转不征”用地报批手续；2022年年中21.3亩集体建设土地使用权返拨到村；2023年4月完成21.3亩建设用地使用权招投标。
在整个过程中，城郊街道办事处始终扮演着重要角色，一方面要发挥统筹、监管作用，在区职能部门指导下，协同村集体和企业开展项目申报、编制村庄规划和项目实施方案、用地报批等工作；另一方面作为企业招商主体，是项目申报企业与区职能部门、村委会的沟通平台，推动项目中各方形成合力。
“第一次做，没有可供借鉴的先例，每一步都是摸着石头过河，需要项目多方充分讨论。”城郊街道办事处副主任李建峥全程参与和营天下点状供地项目，在她看来，“过河”贵在政企齐心协力，坚定目标。
如编制项目实施方案时，街道办事处组织编制，需要精准商定项目用地布点、开发建设安排等，这就涉及协调企业和村集体的利益诉求；区职能部门则负责修改完善和报批，促使实施方案内容依法合规，避开相关规划确定的禁止建设区、生态保护红线、基本农田等。历经9个月的反复磨合，项目实施方案才最终敲定。
王永春表示，在新冠疫情三年期间，旅游业行情惨淡，但公司对森林营地的投入从3000万元增至上亿元，投资信心不减。点状供地项目落地后，和营天下计划加大投资至10.3亿元，建设亲子农场、研学酒店及康养度假区，综合打造集特色农业、亲子研学、轻奢露营、森林康养等产业融合为一体的乡村田园综合体。
“广州首宗点状供地项目意义重大。”长年深耕土地开发运营领域的崔元星认为，该项目探索了解决乡村产业用地问题的新路径，提供了一个全省范围内较为成功的点状供地样本，而且通过只转不征（即只将农用地转为建设用地，但不实行征地，土地仍归集体所有）的方式供地，既让村集体和村民从土地出让中获益，又保障了村集体的长远利益。此外，该项目在从化区率先实现集体经营性建设用地使用权出让，具有引领性意义。
据了解，西和村、光联村集体经营性建设用地使用权出让收益高达1682万元，做好收益分配，是点状供地项目的后半篇文章。
西和村委会副主任陈灶培介绍，和营天下点状供地项目用地涉及本村一社、二社、六社共3个经济社，目前村里已确定收益分配的基本思路，即村委会、经济社各提留一小部分，剩余部分则以土地租金形式分配给整个点状供地项目范围所涉及的农户，项目范围内每亩土地的年租金可上涨至少300元。
隐忧：报建环节需审慎，土地权能不完整
从0到1，从化区有关职能部门和城郊街道都积累了宝贵的点状供地实操经验。
广州市规划和自然资源局从化分局在全市首宗点状供地项目的实践基础上，于2月印发了《从化区“点状供地”项目实施工作指引》，为项目准入程序及办理途径提供“标准答案”，建立由属地镇街主导统筹、职能部门联审合管的模式，确保“点状供地项目”符合生态环境保护要求，避免触及政策底线，做到项目可实施、后期有监管。
首次尝试难得尽善尽美，除了成效也有不足。
“点状供地建多少供多少，想法是挺好的，但后来发现点太分散也不行，比如一个点只有100平方米，按照规划用于建设占地近100平方米的房子，房前屋后可能还要配套建设门坪、景观、道路、污水池等，前期对这部分建设内容考虑不足，后面落实起来就容易形成新的违法用地。”杨晓彦表示，接下来的报建环节可能出现新的问题，需要审慎应对。
李建峥对此也有担忧，“等企业出了总平面图设计方案，可能会发现更多以前未考虑到的东西”，但这并非一定会导致违法用地。
按照《广东省自然资源厅关于实施点状供地助力乡村产业振兴的通知》，部分点状供地项目用地可不征不转，可由项目开发主体与土地权利人签订土地使用合同，明确种植、养殖、管护、修复和经营等关系，按原用途管理，其中就包括不涉及占用耕地及永久基本农田、不直接固化地面、不改变土地用途的生态景观、栈道、观景平台，以及零星分散面积不超过200平方米的公共厕所、停车场等乡村产业项目配套的基础设施和公共服务设施用地。
在文件明言的生态景观、栈道、观景平台、公厕和停车场之外，其他基础设施、公共服务设施能否也纳入不征不转的范围，是李建峥正在思考的事情，“要尽量用好‘不征不转’的政策，服务好产业项目”。
她认为，接下来如果城郊街道开展第二宗点状供地项目，在村庄规划和项目实施方案编制阶段，就要将建筑物的配套设施用地需求纳入考量。杨晓彦则认为可以采取组团方式供地，如一个项目建设用地分为数个组团，一个组团面积数亩，在组团范围内建设房屋以及配套基础设施，就不会产生违法用地。
和营天下点状供地项目落地的消息迅速传播，不少企业主动向广州市规划和自然资源局从化分局咨询项目办理事项，各地的调研队伍也纷至沓来。但一时热闹红火的场面之下，企业也有隐忧。
《从化区“点状供地”项目实施工作指引》指出，申请以点状供地方式实施的项目用地原则上使用集体建设用地。杨晓彦表示，城镇开发边界外进行征地，一般要求连片开发，与点状开发相违背，因此一般点状供地项目涉及的农用地不进行征收，只转变用途，仍然是集体土地。
“如果是国有土地，点状供地会更受企业欢迎。”何宗儒表示，集体建设用地使用权的市场地位低于国有建设用地使用权。使用集体建设用地的企业需要和村集体、村民打交道，相比使用国有建设用地，产生用地纠纷的风险更大。此外，企业支付了大笔出让金以获取集体经营性建设用地使用权，但很难以集体经营性建设用地使用权为抵押物从银行获得贷款。
一名中国农业发展银行增城支行的工作人员表示，目前虽然有政策鼓励银行业金融机构开展农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，但业内一般对此持审慎态度，其所在单位也暂未开展此类业务。主要原因在于一旦贷款方违约，银行在处置作为抵押物的集体建设用地使用权时，将在较大程度上受限于当地村民意见，若贷款企业与当地村民有矛盾纠纷，则处置难度更大。
【记者】黄博超
【来源】南方农村报