今年全国两会期间，素有“土地代表”之称的全国人大代表、清华大学新质生产力研究院院长蔡继明，再次针对土地制度改革建言献策：以飞地模式为主盘活农村集体闲置资源资产，推动农民“依法自愿有偿”退出宅基地。
蔡继明指出，目前农村闲置资源资产盘活利用程度整体仍然较低，区域发展不平衡问题突出。当前农村集体经济组织净资产收益率仅2.6%，根据农业农村部数据，2023年全国54.9万个行政村中，有36.3%属于无经营收益或经营收益在5万元以下的“空壳村”，数量高达19.9万个。
他建议，应转变以“管资产”为核心、强调“就地盘活”的发展思路，探索以“管资本”为核心、以节余建设用地指标“飞地盘活”为主的新路径，在市域乃至更大范围探索多种飞地盘活发展模式。
他进一步指出，中央已多次发文鼓励农民依法自愿有偿退出宅基地，然而实际推进却步履维艰。其主要根源在于“房随地走”的实践原则，导致大量闲置住房与宅基地难以有效盘活；同时，宅基地退出的范围与渠道也存在诸多限制，需通过深化土地制度改革等途径破除相关制度约束。
近四成村庄沦为“空壳村”
农村闲置资源盘活潜力巨大
蔡继明指出，随着城镇化持续推进，我国农村集体资产资源大量闲置，而乡村建设用地却持续增加。1996至2023年，以宅基地为主体的乡村建设用地从16.5万平方公里大幅增至21.4万平方公里，增长30%。
城乡建设用地结构呈现显著失衡。2025年，我国常住人口城镇化率高达67.9%，农村常住人口不足全国总人口的三分之一。然而，村庄建设用地却占了城乡建设用地总量的三分之二，农村常住居民人均占用建设用地面积足足是城镇居民的3.7倍。即便从户籍口径来看，农村居民人均占用建设用地面积仍为城镇户籍居民的1.7倍。此外，大量进城人口仍在农村保留宅基地，导致不少宅基地处于闲置状态。
“针对上述情况，党的十八大以来，我国积极稳妥开展了农村集体闲置资源资产盘活利用工作并取得明显进展，但盘活程度仍然不高。”蔡继明说道。
农村资源资产盘活程度不高的状况，在农村集体经济发展水平上也有所体现。他提供了一组数据：当前农村集体经济组织净资产收益率（经营收益/年均净资产）仅为2.6%。其中，空壳村（无经营收益或经营收益在5万元以下的村）数量仍高达19.9万个，占比36.3%。
区域发展不平衡问题亦较为突出，东部地区优势显著，农村集体建设用地出租出让面积、全国农村集体经营性资产（不含土地）在各级农村产权流转交易市场的累计流转交易数量、农村集体经营收益等指标，均遥遥领先于中西部地区。2023年全国农村集体经济组织经营收益中，东部地区占比达85.7%，而中部、西部和东北地区占比分别仅为3.7%、8.0%和2.6%。
中央多次发文鼓励
宅基地退出为何步履维艰
作为乡村建设用地的主体，闲置宅基地的盘活在推动农村资源资产盘活过程中成为关键环节。
从2015年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，到2026年中央一号文件，尽管中央已多次发文鼓励农民依法自愿有偿退出宅基地，并推动宅基地的“三权”分置改革，但农村闲置宅基地的盘活利用仍面临诸多挑战，进程相对缓慢。蔡继明指出，在实践中，这一改革的推进仍面临制度性约束。
他明确指出，当前宅基地退出工作进度较为迟缓，重要原因之一在于现行法律法规政策之间存在“二律背反”现象。农房与宅基地虽分别归农民个人和村集体所有，但在物质形态上却紧密相连、不可分割。各地实践中多遵循“房随地走”原则，农房所有权从属于宅基地使用权，这不仅使得农房私有产权难以得到有效维护，其合法流转也难以顺利实现。
与此同时，宅基地使用权的流转范围也相对受限。根据《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，宅基地使用权不得单独转让，且转让需满足特定条件。城镇居民购买农民住宅或在农村购置宅基地的行为均不被允许，因为这违反现行法律法规与相关政策。2025年中央一号文件明确提出两项“禁止”要求：一是严禁城镇居民到农村购买农房及宅基地，以保障农民基本权益、防止土地过度资本化、维护农村土地集体所有制；二是严禁退休干部到农村占地建房，避免权力寻租与资源滥用。由于农民难以通过流转或退出宅基地获得更合理的补偿，不少人宁可选择“持房待售”，导致大量宅基地在农村闲置。
蔡继明认为，让农民真正能够“依法自愿有偿”退出宅基地，需要权衡“地随房走”与“房随地走”的利害关系：前者保证了农民宅基地使用权完整的用益物权和担保物权，拓宽了农民获取财产收益和抵押融资的渠道；后者则堵塞了农村居民获取财产收入和抵押融资的渠道，并导致农村大量闲置住房和宅基地难以盘活利用。
为此，他提出，应该在给定“二律背反”前提下选择最有利的政策变通，明确法律适用，完善司法解释，推广宅基地制度试点改革的成功经验。通过法律修订等手段，深化土地制度改革，赋予农民宅基地完整的用益物权和担保物权。
从“管资产”到“管资本”
飞地盘活成为村集体增收新路径
除了畅通农民“依法自愿有偿退出宅基地”的通道之外，制度创新也是提高农村资源资产盘活率的重要路径。蔡继明认为，这需要转变传统上以“管资产”为核心的发展思路。
“当前农村资源盘活大多以资产管控为核心，强调‘就地盘活’，但在这种思路下，资源难以得到有效盘活，因此迫切需要从全国层面转变盘活策略。”蔡继明指出。
他进一步解释，在当前政策框架下，农村资源盘活要求各地农村集体经济组织聚焦实物形态的资产管护，因地制宜发展新产业新业态，从而盘活闲置的资源资产。但从实践来看，这种模式更多适用于少数具备区位优势或资源禀赋较好的乡村。
“就地发展的思路需要大量前期投入来完善基础条件，这可能陷入‘越努力风险越高’的困境。”他指出，对于数量庞大的普通乡村而言，仅依赖就地发展往往难以形成稳定的收益来源，部分地区盲目布局旅游等产业项目，反而可能带来投资风险，造成资源浪费。
因此，他建议确立以资本管控为核心、节余建设用地指标飞地盘活为主导的创新思路，构建“闲置资源资产—土地指标资本—收益—集体分红+再投资”的良性循环体系。具体而言，即支持发展滞后的乡村依托节余建设用地指标优势，通过“国企带集体”“强村带弱村”“乡村飞地抱团”等多元飞地盘活模式，参与或主导项目开发，共享发展红利。
他指出，相较于常规的建设用地指标交易，飞地模式赋予村集体更大的自主空间，收益方式更为灵活，也更易实现长期稳定收益。
一般而言，建设用地指标交易主要在政府与政府、政府与集体之间开展，属于行政主导的指标调剂模式，多采用一次性买断方式，村集体获得一次性资产变现收益后便退出交易。而飞地盘活模式则突出市场主体主导，合作形式既包括村集体间的携手合作，也涵盖村集体与国企等市场主体的联合协作。
该模式不仅保留了一次性交易的传统路径，更创新性地提出以指标换股权——即将指标注入具体项目以获取长期股权分红。在此基础上，还可进一步探索固定收益（如保底分红）、浮动收益（如基础收益加超额分成）等多元组合方式，供村集体根据自身风险偏好与发展需求自主选择，最终实现从“一次性卖地”到“可持续增收”的转型。
优化制度设计
防止薄弱村庄遭遇“虹吸效应”
在推进飞地资源盘活的过程中，如何切实保障农民和村集体的自主权，同时防止薄弱村庄遭遇“虹吸”现象，已成为政策制定者必须重视的关键议题。
蔡继明认为，要充分保障村民和农村集体经济组织的自主权，首要任务是把交易主体与收益方式的选择权真正交还给农民和集体。要确保农民对“和谁一起干”有充分的发言权，防止外部主体随意强行介入或通过行政命令搞“拉郎配”。还要向农民清晰说明各类合作模式的利弊与风险，让农民和集体依据自身发展意愿及风险承受能力自主选择，确保他们对“怎么分钱”拥有最终决定权。
此外，要保障全过程透明，从合作谈判、合同签订到收益分配，全程向集体成员公开；重大事项严格履行民主决策程序，用看得懂的合同、算得清的账目，让农民在“资源变资产、农民变股东”的转型过程中安心参与、放心获益。
为防止弱村陷入资源虹吸困境，核心在于构建平等的利益联结机制与风险防范体系。政府统筹推进“强村带弱村”的跨村联建模式，引导弱村把土地指标、资金等资源以“飞地”形式注入优势区域，并由弱村根据自身风险偏好自主选择收益模式：既可选择保底收益（如固定租金）以保障稳定回报，也可选择“保底+浮动”或完全按股分红的方式获取更高增值，真正实现“我的收益我做主”。
他强调，在这一过程中，政府的角色在于强化指导与监管：事前指导合同规范、协助谈判，避免弱村因信息不对称“吃哑巴亏”；事中监督项目运营，确保财务透明、分红方案公开公正；事后建立履约纠纷调解机制，保障弱村在合同签订、项目管理、财务监督等环节拥有实质话语权，真正达成“资源入股、按股分红、风险可控”的目标。
在蔡继明看来，完善宅基地退出机制、探索飞地盘活模式，能够为农村资源资产盘活开辟新的制度路径，让资源在更广阔的范围内实现价值，进而为农村集体经济的发展壮大注入新的动力。
采写：南方农村报记者 邓宝盈
海报设计：肖爱琦